Publicidad Oficial, ¿sobreejercicio sin límites?

21 de marzo de 2019

 

Las recientes revelaciones sobre las campañas negras ideadas para descarrilar la candidatura del actual presidente pusieron en el ojo mediático a empresas que han contado con el beneplácito constante del régimen anterior: las cantidades millonarias de recursos públicos bajo el concepto de publicidad oficial dan prueba de esa simpatía. Tanto Enrique Krauze con Editorial Vuelta y Editorial Clío así como el Bufete de Proyectos, Información y Análisis (BPIA) fueron muy consentidas durante el sexenio pasado.

El primer contrato gubernamental que consta en el Portal de Obligaciones de Transparencia a favor de BPIA es de 2007, aunque fue durante el gobierno de Peña Nieto cuando obtuvo el mayor número de propuestas, en su mayoría por adjudicación directa o por invitación a 3, ninguno de los registros verificados señalan que haya concursado en una licitación abierta para ser contratista del gobierno federal.

A diferencia de las compañías de Krauze, BPIA ya fue denunciada por posible lavado de dinero y de quebrantar la ley electoral por financiar proselitismo en contra del entonces candidato presidencial y hoy presidente López Obrador, según dan cuenta las declaraciones del titular de la Unidad de Inteligencia Financiera, Santiago Nieto.

“Se identificó por el lado del bufete de proyectos de información que recibió 186 millones de pesos provenientes de OHL México, además de dos mil 500 millones provenientes de la coordinación del Programa de Apoyo a la Comunidad del gobierno del Estado de México sin una aparente justificación, a partir de estos recursos que recibía el bufete eran entregados a las empresas que se encargaron de elaborar el proyecto de Populismo en América” señaló en la conferencia matutina Nieto.

Sin embargo BPIA desde 2007 ha recibido diversos contratos del gobierno federal que ascienden a más de 60 millones de pesos ($61,755,146), ello sin sumar los montos que obtuvieron por concepto de publicidad oficial.

Si bien BPIA recibió cuantiosos contratos, no es la única, las empresas de Krauze recibieron casi 89 millones de pesos durante el gobierno del priísta.

Pero estos casos sólo dan ejemplo del uso arbitrario y manejo discrecional de los recursos destinados a la Publicidad Oficial o Comunicación Social, como se le llama en la jerga de la burocracia. La falta de mecanismos de control y de rendición de cuentas también generaron un exceso exorbitante en el gasto de este rubro durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, quien durante su mandato tuvo un sobregasto de hasta el 211% respecto a lo planeado en el año 2017, poco más de tres veces lo presupuestado.

La publicidad oficial es necesaria en todo gobierno para informar sobre asuntos de relevancia pública como campañas de protección civil, divulgación de los derechos y obligaciones de la ciudadanía, difundir servicios públicos y en general transparentar el quehacer público. El artículo 134 de la constitución señala que sus fines deben ser “informativos, educativos o de orientación social ”.

Pero las metas concretas están especificadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), pues esta es la herramienta con la cual el gobierno planea y administra la forma en que gastará los recursos públicos para satisfacer las necesidades colectivas de la población; está dividido en partidas presupuestales que indican los objetivos específicos del gasto y describe qué tipos de bienes y servicios se pueden contratar o adquirir. La partida que corresponde a gastos de comunicación social o publicidad oficial es la 3600.

En el portal de Transparencia Presupuestaria se puede encontrar el Presupuesto de Egresos de la Federación desde el año 2013 a la fecha, desglosado por montos presupuestados, montos modificados y montos ejercicio. Al momento que analizamos la disparidad entre lo presupuestado y el ejercicio notamos que de los tres poderes que conforman el gobierno, es el Poder Ejecutivo donde en 2017 el excedente se eleva hasta un 535% veces lo presupuestado.

 

De todas las dependencias de la Administración Pública Federal, las que tuvieron los mayores dispendios fueron las Secretaría de Salud con un gasto de $2,125,493,662 en 2012, y la de Educación Pública (SEP) $1,893,474,703 en 2017 así como el Consejo de Promoción Turística (PromoTur) con $1,070,757,348 en 2013.

En el caso de la SEP, particularmente en el año 2017 el sobreejercicio se dispara. Año que coincide con una exposición mediática del entonces titular, Aurelio Nuño y la campaña para implementar el Nuevo Modelo Educativo a raíz de la Reforma Educativa. Esa reforma provocó el rechazo más álgido de todas la reformas estructurales, particularmente la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), organización que aglutina al magisterio disidente del sindicato de la aún poderosa lideresa en las sombras Elba Esther Gordilllo, fue el grupo que presentó una oposición sólida que hasta la fecha se mantiene.

La falta de transparencia y rendición de cuentas además del exceso en gasto permitió que gobiernos de todos los niveles utilizarán este tipo de publicidad como una correa de control de los medios y una plataforma para que el político en turno proyectará su imagen y el culto a su personalidad, además de colocar en la agenda pública temas con miras a lograr la aprobación de su gestión, mantener el status quo o desviar la mirada de temas relevantes, lo que redunda en la imposibilidad de la ciudadanía a ejercer sus derechos, es decir la comunicación social servía a todo menos el objetivo que le marcaba la constitución.

No es desmedido afirmar que la historia de los medios en México va de la mano con la historia del manejo de la publicidad oficial: prensa, radio, televisión, portales digitales… La industria de la comunicación mexicana se ha sostenido en gran medida por sus ingresos en publicidad oficial, particularmente antes de 1996 los subsidios que obtenían por las gacetillas (espacios disfrazados de noticias pero que en realidad era propaganda oficial) eran de tal magnitud que acabó por “sesg[ar] su cobertura política a cambio de subsidios, incentivos tributarios y publicidad oficial” recoge el informe de 2003 de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA. Y aunque actualmente ya es un práctica que oficialmente se abandonó, de acuerdo con el organismo, “existen informes de numerosos medios de comunicación que indican que reciben del Estado entre el 40% y el 50% de su ingreso”, un porcentaje que indica el alto nivel de dependencia financiera que tienen muchos medios.

“Por supuesto, el uso del dinero público limita la libertad de expresión, pero sin ese dinero público no habría medios en México”, diagnosticó Marco Levario, director de la revista Etcétera, en el reportaje que realizó el NYT a propósito del tema.

Las diferencias sustanciales entre los montos presupuestados y los montos realmente gastados hablan de la poca planeación presupuestaria e indica que si en papel se planifican unos objetivos y fines en la realidad las prioridades son totalmente diferentes; si bien las modificaciones a cualquier presupuesto son necesarias, estas deben ser para mejorar el cumplimiento de objetivos y satisfacer las necesidades del país o para enfrentar situaciones de emergencia como los terremotos que asolaron el país en 2017.

Pero en la exigencia de rendición de cuentas no debe sólo participar la ciudadanía: la legislación señala responsabilidades puntuales para diversas dependencias como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria señala que sólo cuando “Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5% del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la SHCP deberá reportarlo en los informes trimestrales”. Sin mayores sanciones que emitir una opinión.

En La Data analizamos el concepto 3600 (“Servicios de Comunicación Social y Publicidad”) del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes a los años 2013 al 2017, de las dependencias federales. Observamos que es el Poder Ejecutivo el que tiene un mayor sobregasto respecto al Legislativo y al Judicial. El 2017 es el año en el que encontramos mayor disparidad, fue la Secretaria de Educación Pública la que rebasó en un 1049% su presupuesto; es decir, gastó casi 11 veces lo presupuestado. Aunque en el papel, el presupuesto que fue aprobado para publicidad oficial tuvo una reducción de 61% respecto la aprobada en 2016.

PromoTur: Una empresa que absorbe todo.

Como señalamos, otra de las dependencias con un sobreejercicio excesivo en publicidad oficial fue el Consejo de Promoción Turística, S.A. de C.V. (Promotur), una empresa de participación estatal mayoritaria.

Con la llegada del nuevo titular de la Secretaría de Turismo (Sectur), Miguel Ángel Torruco, esta paraestatal está destinada a desaparecer, según declaraciones del funcionario, parte de la nueva estrategia es convertir al país en “una auténtica potencia turística pero desde el punto de vista de captación de divisas y gasto promedio”. Aunque sin decirlo expresamente  criticó la estrategia de las administraciones pasadas pues “están viniendo más pero están gastando menos”, con lo que México se sitúa en el lugar 15 de captación de divisas y “la potencialidad turística de una nación se mide con las divisas captadas y no el número de visitas”.

Promotur es una empresa fue creada en los años 90, está integrada por autoridades gubernamentales y empresarios para decidir las campañas de publicidad de los destinos turísticos en México y en el extranjero, informó La Jornada. Sin embargo, su foco principal ha sido el mercado de Estados Unidos -donde tiene 7 oficinas- y Canadá con 3; el resto de las 11 oficinas se dividen por regiones: Latinoamérica, Europa y Asia. De acuerdo con las cifras manejadas por Torruco, el 72% de los turistas que visitan a México son estadounidenses, por lo que existe una gran dependencia del sector hacia ese mercado.

Según el actual secretario de turismo, el presupuesto de PromoTur se irá a la construcción del Tren Maya como parte de este nuevo modelo de turismo y será Sectur la que asuma las funciones de promoción del país como atractivo turístico.

Un ejemplo curioso de la estrategia de Promotur para fomentar el turismo en México fue los proyectos desarrollados en el mundo virtual “Second Life”, entre 2008 y 2009 desembolsaron 146,877 dólares (alrededor de 4.5 millones de pesos al tipo de cambio de la actual) para desarrollar “réplicas virtuales de monumentos arqueológicos de México como Chichen Itzá y otros lugares de interés turístico como Misol Ha, la Ruta Maya, La Selva Lacandona, Campeche y Tabasco”.

De acuerdo a una solicitud de transparencia, fueron dos empresas las que participaron: Linden Labs Advance Virtual con un contrato de junio 2007 a agosto 2008 por 110,813 dólares y Agencia de Publicidad Machado García Serra con dos contratos de agosto a diciembre de 2008 por 6,064 dólares y durante 2009 por un monto de 30 mil dólares.

Al momento no se conoce cuál fue el impacto de la creación de esos proyectos.

Promotur absorbe el 70% de los ingresos obtenidos mediante el cobro del “Derecho de No Residente” – impuesto que cobra al turista extranjero que ingresa al país por vía aérea-, el monto de lo recaudado alcanzaba la cifra anual de 8,000 millones de pesos.

Más que alentar el turismo, el PromoTour tenía como política de gastar más de lo autorizado, el sobreejercicio de esta dependencia es evidente, de acuerdo con nuestro análisis, de 2013 a 2017, el sobregasto fue de $5,833,311,828 y su principal contratista es Publicis Group (PG).

Si sumamos el gasto realizado por Sectur y Promotur, por concepto de publicidad oficial durante el periodo que va de 2013 a 2017 el monto asciende a $5,903,124,771  de los cuales Promotur absorbe el 98.8%. De este último porcentaje, la PG se ha llevado el 46%.

Cuando hablamos de Publicis Group hablamos de uno de los emporios más fuertes en el área de la publicidad y mercadotecnia, fue creada en 1926 y desde su natal París se ha desarrollado hasta alcanzar cobertura en más de una centena de paìses.

PG llegó a Mèxico en 1996, constituída por un par de ingenieros petroleros bajo una subsidiaria más conocida: Starcom. Su primer contrato del que se tenga registro fue durante el periodo de Fox, y con Felipe Calderón los montos fueron aumentado, en su mayoría con contratos asignados mediante adjudicaciòn directa.

Desde 2013 a la 2017, PG a través de sus múltiples subsidiarias detectadas obtuvo del gobierno mexicano la cifra de 2,631 millones de pesos, prácticamente toda del Consejo de Promoción Turística (99.98%).

Falta de transparencia y manejo discrecional

Aunque hubo avances en transparentar  el padrón beneficiarios y la información de los montos, la opacidad y discrecionalidad en la asignación de la publicidad fue la norma durante el gobierno de Peña Nieto; como ejemplo, la revista Proceso publicó un reportaje en 2018 donde explica la forma en que opera el sistema de comunicación social durante el gobierno del priísta:

El poder de otorgar los contratos multimillonarios recaía en una sola persona. En la práctica, Eduardo Sánchez Hernández, coordinador general de Comunicación Social del gobierno federal y vocero de Peña Nieto, decide sobre el otorgamiento de los millonarios contratos de publicidad oficial a medios o periodistas, que derivan de las campañas de propaganda diseñadas por los equipos de comunicación social de las dependencias.

El grupo de Sánchez valida o modifica de manera discrecional el contenido de la campaña, así como la lista de medios beneficiados por los contratos de publicidad oficial, según los lineamientos generales para las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la administración pública federal para el ejercicio 2017 y jefes de prensa consultados por este semanario.

Posteriormente, remite el proyecto a la Dirección General de Normatividad de Comunicación de la Segob, la cual a su vez desbloquea los fondos millonarios de las partidas de gasto 33605, 36101 y 36201 que se utilizan para comprar espacios publicitarios en los medios.

Al analizar por tipo de medio, la inversión del estado mexicano para difundir la publicidad oficial a través de plataformas digitales es mínima a pesar de que a nivel nacional un 64% de la población mayor de 6 años tiene acceso a Internet, según estadísticas del Instituto Federal de Telecomunicaciones de 2018, sinembargo la disparidad entre zonas resalta: el 79% de la población urbana contrasta con el 39% de la población rural que tiene acceso a esta red.

Recordemos que uno de los criterios para la asignación de contratos publicidad oficial es que la cobertura del medio corresponda a la población objetivo de la campaña, por ello el criterio de sólo considerar el rating nacional que tiene un medio es discriminatorio y contraviene los propósitos del gasto. Por ejemplo contratar con un medio que tiene cobertura nacional para anunciar una una campaña de reparto de fertilizantes para comunidades indígenas de Guerrero no tiene sentido, se tendría apelar a medios locales que cubran la zona donde están esas comunidades, ello además de llegar a la población objetivo eficientiza el uso de los recursos.

Aún pesa la sombra de la llamada “Ley Chayote” aprobada el pasado 11 de mayo. Fue cuestionada por la ONU y la Comisión Interamerican pues “la ley no establece normas claras sobre sus objetivos, criterios y procedimientos de asignación y mecanismos de supervisión, dejando un amplio margen de discreción y abuso de las autoridades” en el Informe Especial sobre la Situación de la Libertad de Expresión en México también recomendaron al Estado Mexicano “Hacer cumplir la obligación jurídica de publicar de manera proactiva información relevante sobre criterios de contratación, motivos para la asignación presupuestaria, gastos y contratos de publicidad de entidades públicas”.

El ojo principal no sólo es el exceso y la distribución arbitraria y falta de rendición de cuentas de los recursos destinados a publicidad oficial sino que este manejo opaco amenaza la calidad de la democracia y la libre expresión pues por décadas ha condicionado o modificado la línea editorial de los medios de comunicación, ya sea para que dejen de informar o lo hagan con una tendencia que sea consonante con la línea marcada desde el gobierno. Y esto no sólo redunda en el discurso de los medios sino en la forma en que se realizan las coberturas periodísticas y el tratamiento de la información, de ahí la importancia de contar con canales adecuados de rendición de cuentas y transparencia, algo que en el anterior sexenio nunca existió.

 

Análisis y visualización: Daniel Gómez | Texto e investigación: Gisela Martínez | Diseño: Erandi Flores Romero | Edición y coordinación: Oliver Morales

 

 

 

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